Правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления: понятие, виды, порядок принятия, вступления в силу и отмены.

Муниципальный правовой акт — это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и региональными законами, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории МО, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными и региональными законами.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации.

Если орган местного самоуправления полагает, что закон или иной нормативный правовой акт РФ либо ее субъекта по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, то вопрос о таком соответствии разрешается судом. До вступления в силу решения суда о признании закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо ее субъекта или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям указанных нормативных правовых актов, не допускается.

Система муниципальных правовых актов

Согласно ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа или постановления и распоряжения в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Порядок вступления в силу муниципальных правовых актов установлен в ст. 47 ФЗ «Об общих принципах МСУ в РФ» «.

МПА вступают в силу в порядке, установленном уставом МО, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования. Федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют. Акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу.

Акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.

МПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом МО и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.. МПА, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

МПА могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий МПА, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, — уполномоченным федеральным или региональным органом государственной власти.

Жилищное право

Жилищное право как отрасль права выступает в качестве отправного понятия для отраслевой юридической науки и учебной дисциплины. Отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего, предметом регулирования.

Земельное право

Земельное право — самостоятельная отрасль российского права. Оно призвано регулировать особую сферу общественных отношений по поводу земли. Земля — первоначальный источник.

Экологическое право

Одним из основных принципов охраны окружающей среды является ее надлежащее правовое обеспечение. Оно и обусловливает возникновение экологического права.

Понятие и признаки правового акта местного самоуправления

Издание правовых актов представленных органов местного самоуправления обусловлено публично-правовым характером их деятельности. Данное право закреплено в ст. 15 Конституции РФ, где предусмотрено, что должностные лица и органы местного самоуправления имеют право по вопросам своего ведения принимать правовые акты.

Наименование, виды актов, порядок их принятия и вступление в силу определяются условиями муниципального образования. По своему содержанию их правовая деятельность носит подзаконный характер, т.е. осуществляется на основе и во исполнении законодательства РФ и ее субъектов.

Основные признаки правовых актов местного самоуправления:

— разновидность юридических актов;

— носят подзаконный характер;

— исходят от должностного лица или представленного органа местного самоуправления;

— содержат юридические, властные предписания;

— имеют определенную структуру издания;

— принимаются в определенном процедурном порядке;

С точки зрения социального содержания правовые акты управления – это управленческое решение органов местного самоуправления. В актах управления находят свое непосредственное выражение цели, задачи, функции и методы деятельности органов местного самоуправления.

Правовой акт органов местного самоуправления – это подзаконный юридический акт, направленный на регулирование различных сторон общественной жизни, установление должного правового порядка либо разрешение конкретного управленческого дела, обладающий властным характером, издаваемый уполномоченным на то должностными лицами или органом местного самоуправления в соответствии с установленной процедурой.

Классификация правовых актов местного самоуправления

В целях лучшего познания и уяснения юридических особенностей правовых актов местного самоуправления необходимо классифицировать их по ряду критериев:

1. По юридическим свойствам:

а) нормативные акты, содержащие общие правила поведения. С помощью нормативных актов регулируются муниципальные отношения, устанавливаются на местном уровне нормы муниципального права, общие положения, адресованные широкому кругу субъектов. Например:

— основные финансовые и плановые документы;

— документы, устанавливающие организацию и порядок проведения референдумов, собраний, шествий, демонстраций;

— акты городских дум, утвержденные уставы муниципальных образований, организацию территориального общественного самоуправления;

— акты, устанавливающие административную ответственность должностных лиц и граждан на территории муниципального образования;

§ 9. Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления)

Как известно, в структуру аппарата местной администрации входят глава администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамках предоставленных им полно-
мочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовых актов управления.
Глава местной администрации в пределах своих полномо чий, установленных федеральными законами, законами субъек тов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного зна-чения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных го сударственных полномочий, переданных органам местного са моуправления федеральными законами и законами субъек тов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица ме стного самоуправления издают распоряжения и приказы по во просам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципаль ного образования (п. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона «Об об щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Муниципальные правовые акты, принятые органами мест ного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководи тели организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными закона ми и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации», другим феде ральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. В соответствии со ст. 48 Феде рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, при нявшими (издавшими) соответствующий муниципальный пра вовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление орга нами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и зако-нами субъектов РФ, — уполномоченным органом государствен ной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Виды административных актов и их основное содержание устанавливаются в уставах муниципальных образований (на пример, в уставе города). Как уже отмечалось, главы местных администраций (например, главы городских администраций) могут принимать постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей местной администрации. Те акты местной администрации, которые имеют нормативный характер, затрагивают права и обязанности граждан, а также связаны с решением крупных вопросов экономического и социального характера, с отно шениями собственности, охраной общественного порядка, ис пользованием финансовых ресурсов, как правило, принимают ся в форме постановлений. Постановления, которые касаются прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публика ции. Распоряжения глав администраций обычно издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности мест ной администрации. Представительный орган, входящий в систему местного самоуправления, в установленном порядке получает издаваемые местной администрацией административ ные акты.
Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образо вания, главой муниципального образования, иными выборны ми органами местного самоуправления, главой местной адми нистрации, органами территориального общественного само управления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными ус тавом муниципального образования. Порядок внесения проек тов муниципальных правовых актов, перечень и форма прила гаемых к ним документов определяются нормативным право вым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вно сятся указанные проекты.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, закрепленном уставом муниципального образования, за исклю чением нормативных правовых актов представительных орга нов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные пра вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че ловека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомле ния с ними граждан, за исключением муниципальных право вых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Действующая Кон ституция РФ определяет местное самоуправление как один из элементов основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. Государство олицетворяет государственную власть, а местное самоуправление — общественную. Наделение органов местного самоуправления властными полномочиями проявляется в том, что их решения носят обязательный характер.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления признаются в настоящее время самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции РФ и законам Российской Федерации системой, издаются муниципалитетами, советами и старостами самоуправляющихся территорий — городских и сельских поселений, а также непосредственно самим населением*(1).

Нормативными правовыми актами являются постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых территориальных образований. Все они устанавливают обязательные правила поведения (нормы права) для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих свою деятельность в пределах этих территорий, и так или иначе отражают то разнообразие методов, способов, форм, в которых организовано и продолжает развиваться местное самоуправление в России.

Вследствие этого рассматриваемый уровень правового регулирования можно характеризовать как многослойное построение, образованное из конституционных норм, норм федеральных законов, законодательства республик, краев, областей, городов федерального значения, уставов и прочих актов, принятых на муниципальном уровне, включая как нормативные акты, посвященные специально местному самоуправлению, так и отраслевые законоположения, которые лишь отчасти затрагивают муниципальные отношения (нормы избирательного права, налогового законодательства и др.). Такое нормативное многообразие призвано упорядочить систему местного самоуправления с учетом множества государственных, локальных, частных интересов, создать ему рамки, в которых данный институт власти стал бы эффективным и одновременно безопасным для общества, прав и свобод личности.

Подзаконные нормативные правовые акты местного значения образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования на данной самоуправляемой территории, являются наиболее конкретными по своему содержанию и регламентируют вопросы, отнесенные к предметам ведения местного самоуправления Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»*(2).

Согласно ст. 6 названного Закона в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Этот перечень, к сожалению, не вносит ясности в то, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения, что из перечисленного в этой статье изначально входит в компетенцию местного самоуправления, а какие вопросы относятся к государственным полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления в силу тех или иных обстоятельств.

Таким образом, для дополнительного отграничения властных полномочий органов местного самоуправления предлагаем выделить следующие критерии:

  • (вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения соответствующей административно-территориальной единицы;
  • вопросы, решаемые органами местного самоуправления, должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т.п.);
  • решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;
  • реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;
  • немаловажным фактором является также способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.
  • Данные критерии могут быть использованы при градации вопросов управления местного и государственного значения в случае, если их отнесение не установлено действующим законодательством*(3).

    По указанным вопросам на муниципальном уровне издаются подзаконные нормативные правовые акты, которые можно распределить по четырем группам, перечисленным в порядке уменьшения иерархической позиции в подсистеме нормативных правовых актов органов местного самоуправления (соответственно, первая группа (это высшая ступень иерархии):

  • уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований;
  • нормативные правовые акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных должностных лиц местного самоуправления;
  • нормативные правовые акты глав муниципальных образований;
  • нормативные правовые акты иных должностных лиц, назначаемых представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования.
  • Так, устав муниципального образования — это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он является нормативным правовым актом локального характера и в таком своем качестве:

  • создается на основе федерального и регионального законодательства и не должен ему противоречить;
  • действует только на территории соответствующего муниципального образования.
  • С другой стороны, это:

  • документ высшей юридической силы на данной территории;
  • все другие муниципальные нормативные правовые акты принимаются на его основе и в его исполнение;
  • все другие акты не могут ему противоречить, в противном случае они должны быть признаны недействительными. Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления и проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации.
  • В научной литературе высказана точка зрения, согласно которой нормативные правовые акты местного самоуправления должны:

    • отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию;
    • быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления по вопросам ведения соответствующего муниципального образования;
    • в случаях, установленных законом, пройти государственную регистрацию (так, обязательной государственной регистрации подлежат уставы муниципальных образований);
    • публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;
    • приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления*(4).

    Однако соблюдение этих требований, с теоретической точки зрения необходимых и достаточных для обеспечения легитимной формулы подзаконности нормативных правовых актов местного значения, на практике осложнено. Причина в том, что действующее российское законодательство не определяет с достаточной четкостью и однозначностью роль и положение местного самоуправления в системе государственного устройства, а равно основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. На сегодняшний день также являются дискуссионными вопросы природы местной публичной власти, включающей как государственную власть, так и местное самоуправление, критериев разграничения органов государственной власти и органов местного самоуправления, пределов прав высших органов государственной исполнительной власти в области формирования органов муниципальных образований.

    Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

    Развивая данное положение, относящееся к основам конституционного строя Российской Федерации, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131), осуществление местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). В статье 133 Конституции РФ в числе гарантий местного самоуправления назван запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами.

    В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

    По смыслу ст. 131 (ч. 1) в ее связи со ст. 12 и 130 (ч. 1) Конституции РФ городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения, которые могут быть решены данным образованием самостоятельно, под свою ответственность, но не тех вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти.

    Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, т.е. чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло бы решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и, вместе с тем, не препятствовало бы решению вопросов, выходящих за эти рамки и по своему существу относящихся к полномочиям органов государственной власти, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

    Установление общих принципов организации местного самоуправления согласно ст. 72 (п. «н» ч. 1) Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

    Однако законодательные инициативы в этой сфере, к сожалению, пока не касаются разделения полномочий органов местного самоуправления на обязательные и факультативные, как это делается в некоторых зарубежных странах, например в Финляндии. Обязательные полномочия устанавливаются законами, и от них нельзя отказаться, так как через эти полномочия удовлетворяются жизненно важные потребности населения той или иной территории. Государство обычно устанавливает минимальные стандарты основанных на таких функциях услуг населению, следит за их исполнением, гарантируя тем самым определенную защиту населения в случае неэффективности действия или же бездействия местных властей. Факультативная же часть полномочий, входящих в компетенцию органов местного самоуправления, осуществляется ими на добровольной основе и обычно не устанавливается сверху, а разрабатывается непосредственно на местах. Именно эти вопросы, составляющие исключительную компетенцию местного самоуправления, должны быть в первую очередь урегулированы нормативными правовыми актами местного самоуправления, которые можно рассматривать в качестве одной из подсистем, входящих в правовую систему Российской Федерации.

    Подводя итог изложенному, заметим, что при анализе нормативных правовых актов органов местного самоуправления мы с неизбежностью сталкиваемся с особой коллизией, созданной самой Конституцией РФ. Органы местного самоуправления не входят по действующей Конституции РФ (ст. 12) в систему органов государства, а стало быть, вообще не имеют полномочий на принятие нормативных правовых актов — государственно-властных решений, содержанием которых была бы государственная воля. Тогда исключается государственное обеспечение действия этих актов со всеми присущими ему правовыми формами, методами и средствами.

    Разделение общества и государства необходимо, но с одновременным надлежащим обеспечением функционирования общества без помощи государства. Отсутствие же четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления может привести к ущемлению законных прав и интересов муниципальных образований и их органов, к тому, что они будут ассимилированы государством. Во избежание таких последствий необходимо сосредоточить усилия на скорейшей разработке теоретических вопросов концепции федерального законодательства о местном самоуправлении, где бы нашли разрешение обозначенные проблемы. В свою очередь, это окажет несомненное положительное влияние на системность и согласованность нормативных правовых актов местного самоуправления, призванных стать первоосновой формирования реальных самоуправленческих отношений, учитывающих потребности и специфику конкретных муниципальных образований.

    В.Н. Яценко,
    судья Федерального арбитражного Суда
    Северо-Кавказского округа,
    кандидат юрид. наук

    «Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа», N 5, сентябрь-октябрь 2005 г.

    *(1) Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права. Историко-теоретический очерк // Закон: создание и толкование. С. 35-36.

    *(2) Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

    *(3) Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. 2002. N 1. С. 43-44.

    *(4) Дмитриев Ю.А. Акты местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 90.

    Нормативно правовые акты органов местного самоуправления особенности

    ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
    И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

    Комментарий к Федеральному закону
    «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

    Статья 19. Правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

    1. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

    2. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

    1. Из содержания этого пункта комментируемой статьи следует, что в регулировании вопросов, связанных с принятием правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, участвуют субъекты Российской Федерации. В соответствии с законами субъектов Федерации муниципальные образования определяют соответствующие реквизиты своих правовых актов, полномочия по их изданию и процедуру их принятия. Такой порядок обеспечивает необходимое единство правовой системы каждого субъекта Федерации, способствует организации правотворческого процесса в муниципальных образованиях, позволяет поставить его на рациональную основу. Определяя в своих законах общие ориентиры муниципального правотворчества, субъекты Российской Федерации помогают муниципальным образованиям более квалифицированно и точно урегулировать в своих уставах довольно сложные вопросы.

    К сожалению, далеко не во всех законах о местном самоуправлении субъектов Федерации данным вопросам уделено должное внимание. Есть законы, которые в соответствии с Федеральным законом закрепляют наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу. Действуют также законы, где определена только часть из перечисленных вопросов. Вместе с тем есть и такие, где вообще ничего не сказано о том, как принимать правовые акты органам и должностным лицам местного самоуправления. В лучшем случае указывается, что это должно найти отражение в уставах муниципальных образований, но в некоторых законах даже такое указание отсутствует. В свою очередь вопреки прямым установлениям Федерального закона уставы некоторых муниципальных образований тоже не полностью регулируют названные вопросы, предоставляя их более тщательную разработку регламентам соответствующих муниципальных органов.

    В тех законах и уставах, где вопросы муниципального правотворчества рассматриваются достаточно подробно, подходы к их решению неодинаковы. Что касается наименования актов представительных органов, тот тут наблюдается относительное единство. B большинстве случаев они именуются решениями и постановлениями. Кроме того, в ряду актов представительных органов называются резолюции, заявления, обращения (руководитель представительного органа издает по вопросам организации работы представительного органа распоряжения). Глава муниципального образования, главы администраций издают согласно большинству законов и уставов постановления и распоряжения, руководители структурных подразделений — приказы (в некоторых уставах добавляются правила и инструкции).

    Существует четкое различие между актами нормативными, устанавливающими общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативными — правоприменительными, индивидуальными. Причем в одном законе нормативные акты представительных органов называются решениями, ненормативные — постановлениями, а в другом — наоборот. Что касается актов глав муниципальных образований и глав администраций, то здесь относительное единство: нормативные акты называются постановлениями, ненормативные — распоряжениями.

    В некоторых законах и уставах закрепляется перечень вопросов, по которым представительные органы обязательно должны принимать акты, оформляемые как нормативные документы (”местные законы”). Например, согласно Закону “О местном самоуправлении в Омской области” исключительно в виде решений (нормативных актов) издаются акты представительного органа муниципального образования по вопросам организации местного самоуправления, местного бюджета, местных налогов и сборов, коммунальных платежей, муниципальной собственности и землепользования. Тем самым подчеркивается значение этих вопросов, юридическая сила принимаемых по ним решений.

    В законах и уставах содержатся положения, определяющие субъектов правотворческой инициативы прежде всего в отношении актов представительных органов. Как правило, это депутаты, глава муниципального образования, главы администраций, органы территориального общественного самоуправления, население (в особом порядке, определяемом уставом, — см. комментарий к ст. 25).

    Дополняя этот перечень, Устав г. Омска называет Законодательное собрание Омской области. Поскольку право нормотворческой инициативы предполагает обязательное рассмотрение внесенного проекта, указанное дополнение привносит в отношения между областным Законодательным собранием и представительными органами местного самоуправления области оттенок субординации, что противоречит конституционному положению о том, что эти органы не входят в систему органов государственной власти, к которым относится Законодательное собрание Омской области.

    Важно заметить, что в ряде уставов введены ограничения на инициативу решения тех или иных вопросов представительными органами. Например, в Уставе г. Тюмени устанавливается, что рассмотрение и принятие нормативных правовых актов представительным органом по вопросам бюджета, налогов, сборов, по иным финансовым вопросам осуществляется по представлению Главы города (мэра) (п. 3 ст. 41). Сходное правило содержалось в “Положении oб основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы”, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. “О реформе местного самоуправления в Российской . Федерации”. Однако комментируемый Закон по-иному определяет полномочия представительного органа местного самоуправления. Согласно ст. 15 (см. комментарий к этой статье) право представительного органа утверждать местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы безусловно и не содержит никаких ограничений. Поэтому представление Главы города по этим вопросам как предварительное условие их рассмотрения представительным органом не соответствует требованиям Федерального закона.

    Согласно законодательству субъектов Федерации администрация муниципального образования разрабатывает и вносит на утверждение представительного органа местный бюджет. Но эта формула, внешне сходная с приведенной выше, существенно от нее отличается. По сути дела в первом случае мы имеем дело с разрешительным (со стороны административного органа) порядком утверждения местного бюджета, а во втором — с нормальным разделением труда в бюджетном планировании.

    По сравнению с Тюменью в Ярославле установили более мягкий разрешительный способ утверждения бюджета. Здесь, во-первых, определили перечень вопросов, которые могут быть рассмотрены не по представлению высшего должностного лица, а при наличии его заключения по проектам решений. Во-вторых, по-иному сформулировали и сам перечень. Это проекты решений представительного органа по вопросам введения (отмены) налогов и сборов, освобождения от их уплаты, установления и изменения финансовых обязательств муниципального образования, установления размеров расходов, покрываемых за счет бюджета муниципального образования. Возможно, авторы Устава г. Ярославля стремились обеспечить более квалифицированный, профессиональный подход к решению ряда экономических дел. Однако документально закрепленное, это стремление, по крайней мере в части своей, тоже не согласуется с Федеральным законом, а именно — в части установления налогов и сборов и размеров расходов, покрываемых за счет бюджета. Что касается налогов и сборов, то право их установления представительным органом, как указано выше, прямо закреплено Федеральным законом. В свою очередь расходы, покрываемые за счет бюджета, — это неотъемлемая часть бюджета, право утверждения которого в целом опять-таки принадлежит исключительно и безусловно представительным органам муниципального образования.

    На основе анализа законов и особенно уставов ряда муниципальных образований можно сделать вывод о соотношении актов представительных органов, глав муниципальных образований и глав администраций, о юридической силе этих актов. В одном случае эаконы Воронежской и Омской областей) устанавливается, что правовые акты местной администрации не могут противоречить актам, принятым соответствующим представительным органом. В другом (Устав г. Хабаровска) определяется, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации) издаются в соответствии с решениями представительного органа. В третьем (г. Ярославль) указывается, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации — мэрии) издаются только во исполнение законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и законов субъекта Федерации. Но вместе с тем этот глава руководит администрацией, выполняющей исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения муниципального образования. В конечном счете получается, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты глав муниципальных образований и глав администраций. При этом у представительных органов нет права отмены актов глав муниципальных образований и глав администраций. Таким образом, на соотношение актов органов местного самоуправления в какой-то мере проецируется соотношение актов органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

    Влияние федеральных порядков видно и на процедуре принятия актов представительных органов местного самоуправления. Здесь, как и в парламенте, установлено открытое и тайное голосование. Причем голосование может быть поименным. По определенным вопросам решение принимается простым или квалифицированным большинством голосов от общего числа депутатов, от числа избранных депутатов или присутствующих на заседании. Решения подписываются председателем представительного органа или главой муниципального образования (главой администрации) или обоими должностными лицами (г. Нижний Новгород).

    Решения подписываются председателем представительного органа там, где глава муниципального образования не входит в состав представительного органа или где глава вообще не избирается. В этом случае решение вступает в силу после подписания. Однако законом и уставом может быть установлено право главы муниципального образования или главы администрации (там, где нет главы муниципального образования) возвратить решение для повторного рассмотрения представительным органом. Законы некоторых субъектов Российской Федерации различают это право и право отклонения правовых актов, принятых представительным органом (право вето), главой муниципального образования или главой администрации. Право опротестования актов представительного органа по Закону “О местном самоуправлении в Омской области” относится только к тем актам, которые адресованы местной администрации. Они могут быть опротестованы главой администрации в двух случаях: если противоречат законодательству или недостаточно обеспечены финансовыми, материально-техническими и организационными средствами.

    Протест с необходимыми обоснованиями вносится в письменной форме в соответствующий представительный орган не позднее пяти дней со дня принятия решения представительным органом. При этом действие опротестованного решения приостанавливается.

    Представительный орган отклоняет протест главы местной администрации, если за опротестованное решение проголосует не менее чем две трети от числа избранных депутатов данного представительного органа. В этом случае решение представительного органа вступает в силу в срок, указанный представительным органом, и не может быть опротестовано повторно главой администрации. Если решение представительного органа опротестовано по мотивам его противоречия действующему законодательству, глава местной администрации после отклонения его протеста вправе обжаловать решение представительного органа в суд. Если в течение месяца протест главы администрации не будет отклонен представительным органом, опротестованное решение считается отмененным.

    Если право возврата решений устанавливается Законом как обязательное для всех муниципальных образований, в которых глава администрации не обладает правом подписи актов, принимаемых представительным органом, то право отклонения (вето) определяется в качестве условия, действующего там, где оно предусматривается уставом муниципального образования. А уставы предусматривают право вето главы местной администрации тогда, когда он по уставу подписывает акты, принимаемые представительным органом. В этом случае принятый представительным органом акт в определенный уставом срок (по Уставу г. Омска — не позднее пяти дней со дня принятия) направляется главе администрации. В течение не более чем семи дней после поступления правового акта глава администрации может возвратить его для повторного рассмотрения в представительный орган. При этом глава администрации не ограничен в своем праве тем, что акт представительного органа должен быть адресован местной администрации. Он, как и в случае с описанной процедурой возврата, может не подписать акт по мотивам несоответствия его действующему законодательству или невозможности исполнения в силу недостаточной финансовой или материальной обеспеченности.

    Если после этого представительный орган повторно примет правовой акт в прежней редакции или с учетом всех или отдельных поправок, предложенных для рассмотрения главой администрации, большинством не менее двух третей голосов от числа избранных депутатов, он подлежит безусловному подписанию главой администрации в течение трех дней и опубликованию (обнародованию).

    Вводя право главы муниципального образования или местной администрации возвращать акты представительного органа для повторного рассмотрения, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований по сути воспроизводят на уровне местного самоуправления элементы системы “сдержек и противовесов”, характерные для федерального уровня и уровня субъектов Федерации, где действует принцип разделения властей. От установления этого местного права вето вполне можно было отказаться, если иметь в виду возможность судебной и прокурорской защиты законности принимаемых представительными органами решений. Но речь идет о праве опротестовывать решения, так сказать, “незрелые”, необоснованные с экономической точки зрения. И тут содержание права местного вето оказывается более объемным, чем аналогичное право на более высоких уровнях. Это связано, как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 16), со стремлением упрочить позиции исполнительно-распорядительных органов по отношению к органам представительным. Во многих случаях продолжают действовать традиции недоверия к работоспособности, а то и к политической позиции представительных органов.

    Преодолеть вето главы администрации двумя третями голосов депутатов — дело нелегкое. Но иные уставы этим не ограничиваются. Они вводят норму в три четверти голосов для того, чтобы представительный орган мог отстоять свое решение (г. Хабаровск), что заранее обрекает этот орган на послушание главе администрации. Правда, есть и другая крайность, когда вето главы администрации может быть преодолено голосованием одной трети депутатов (г. Астрахань), что фактически превращает в формальность право главы администрации и главы муниципального образования возвращать акты представительных органов на повторное голосование.

    Законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, регламентирующие право отлагательного вето глав муниципальных образований и местной администрации по отношению к актам представительных органов местного самоуправления, не определяют особенностей применения этого права на разных уровнях самоуправления. Фактически же оно вводится в большинстве случаев уставами крупных городов, где отношения между представительными органами и органами администрации подчас приобретают политическую окраску, а разногласия по практическим вопросам местного самоуправления гипертрофируются и возводятся на уровень социальных противоречий. В малых городах, поселках, сельсоветах (сельских округах, волостях) такие отношения возникают редко. Здесь все на виду, вопросы решаются, как правило, на сугубо деловой основе, а потому уставы этих муниципальных образований в большинстве случаев не содержат право вето глав администраций. Обходятся без него подчас и уставы крупных городов и районов. Более того, в уставах некоторых районов предусматривается возможность представительного органа, осуществляющего контроль за деятельностью администрации, обращаться к главе администрации с предложениями о внесении изменений и дополнений в акты администрации или об их отмене. В любом случае за представительным органом остается право обжалования актов администрации в судебном порядке (город-район Борисоглебск Воронежской области). :

    Регулируя порядок принятия актов выборных должностных лиц и органов местной администрации, уставы ряда муниципальных образований определяют обязанность соответствующих органов и должностных лиц направлять их в установленный срок представительным органам (г. Воронеж), что очень важно для выполнения представительным органом своей функции контроля за деятельностью органов администрации,

    В некоторых уставах перечисляются вопросы, по которым органы местной администрации должны принимать решения в форме постановлений, то есть в правовой форме, установленной для нормативных актов (г. Воронеж, Ногинский район Московской области). Устанавливается правило, по которому нормативные акты, принятие которых относится к компетенции администрации, утверждаются главой муниципального образования с указанием о порядке введения их в действие (г. Астрахань). Постановления должностных лиц и органов местной администрации вступают в силу, как правило, с момента их подписания (г.г. Хабаровск, Астрахань) или с момента их опубликования (г. Ярославль).

    2. Этот пункт воспроизводит норму Конституции (ч. 3 ст. 15), смысл которой в защите прав граждан Российской Федерации. Правило, содержащееся в этом пункте, предполагает, что нормативные акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть обязательно опубликованы, для того чтобы вступить в силу.

    Перечень вопросов, по которым нормативный акт органов местного самоуправления можно признать затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, достаточно широк. Это , все акты, которые конкретизируют и устанавливают порядок осуществления прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в гл. 2 Конституции Российской Федерации, и касаются порядка ознакомления граждан с документами и материалами органов местного самоуправления, затрагивающими их права и свободы (ст. 24 Конституции), порядка выборов в органы местного самоуправления и порядка участия граждан в референдуме (ст. 32 Конституции), условий бесплатного предоставления жилья малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье (ст. 40 Конституции), порядка бесплатного оказания медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41 Конституции) и т. д. Органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные права граждан и гарантии их обеспечения. Естественно, что решения по этим вопросам тоже должны публиковаться в официальном порядке.

    Практически в большинстве законов субъектов Федерации о местном самоуправлении и уставов муниципальных образований предусмотрено осуществление данной нормы. Причем по форме это сделано неодинаково. Там, где все акты органов местного самоуправления вступают в силу после их опубликования, группа актов по указанным вопросам специально не выделяется. Она выделяется при таких условиях, когда общий порядок вступления в силу принимаемых решений иной и разнообразный.

    Формула о вступлении в силу актов органов местного самоуправления после их опубликования не означает, что они начинают действовать в день их опубликования или на следующий день. Могут быть обстоятельства, требующие перерыва между моментом опубликования актов и вступлением их в силу. Поэтому в некоторых уставах закрепляются сроки вступления в силу актов после их обнародования. Например, в Уставе г. Тюмени определено, что соответствующие акты мэра города вступают в силу по истечении 10 дней с момента публикации. В ряде уставов говорится, что данные документы начинают действовать с момента их официального опубликования, если иное не оговорено в самом документе. Уставы крупных городов определяют, что до сведения населения соответствующие решения доводятся через местные средства массовой информации, иногда — и путем публикации в городских бюллетенях актов местного самоуправления и вступают в силу с даты их опубликования в этих официальных изданиях (г. Хабаровск). Аналогичная ситуация и с уставами районов: в них указывается на необходимость публикации в районных муниципальных средствах массовой информации.

    Сложнее обстоит дело в малых городах, поселках, сельсоветах, где нет своих СМИ. В уставах этих муниципальных образований отсутствуют указания на то, каким путем публикуются акты, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина и человека. На практике тексты решений, как правило, вывешиваются в местах, определенных для такой информации: вблизи здания местной администрации, на специальных стендах, размещенных там, где обычно бывает многолюдно, и т. д.

    Нормативно правовые акты органов местного самоуправления особенности